З нагоди 29-ї річниці прийняття Конституції України медіа ресурс «ПОРАДИ ЮРИСТА» запросив у гості відомого правника, конституціоналіста, людину з великим досвідом на державній службі Марину Іванівну Ставнійчук.
В інтерв’ю кореспонденту Віталію Гузію («Київський реаліст») Марина Ставнійчук розповіла про переваги і недоліки Основного Закону України, про дію положень Конституції в умовах воєнного стану, про конституційні права та обов’язки українців.
Також правник відповіла на актуальні питання щодо діяльності ТЦК та можливої мобілізації молоді і жінок у разі продовження війни в Україні.
Віталій Гузій: Як ви оцінюєте текст Конституції України? Які ключові переваги та недоліки можете відмітити? Як професійний правник, що саме ви в ній би змінили?
Марина Ставнійчук: Тема складна з одного боку, а з іншого і запитання, і відповідь на неї вже багато років є актуальними для життя українського суспільства, української держави. Тому що, нагадаю, наша Конституція приймалася практично однією із останніх на колишньому пострадянському просторі.
У свій час це був хороший проект Конституції, який відповідав перехідному періоду від радянського типу республіки до намагань створити демократичну республіку. Конституційний процес в Україні до ухвалення Основного Закону, тривав достатньо довго, практично 5-6 років. За той період часу було декілька конституційних комісій, було декілька проєктів Конституції, в яких намагались розглядати всі ключові питання побудови правової держави та демократичного суспільства.
І тим не менш, як завжди у нашій дійсності, як би ми не намагалися працювати системно, комплексно і зважено, усе рівно, питання вирішувалось в останній момент і шляхом певних політичних компромісів.
Доволі часто ті, хто не знайомий детально з конституційним процесом в Україні, говорять про те, що Конституція була ухвалена в одну ніч. Але як я вже зауважила, період підготовки тривав достатньо довго, хоча дійсно, текст постатейно здебільшого ухвалювали в так звану «конституційну ніч».
Оскільки текст Конституції був предметом пошуку політичного компромісу, то документ поєднав в собі декілька важливих тенденцій. З одного боку, це була Конституція пострадянського періоду, Конституція перехідного періоду від Радянської Республіки Україна до демократичної, правової, незалежної, суверенної Української держави. З іншого боку в основі документу було закладено цілу низку новітніх положень, принципів, засад, які властиві вже демократичним державам.
Зокрема, у розділі «Загальні Засади» з'явилася норма про пряму дію Конституції України, з'явилася стаття, яка пов'язана з принципом верховенства права, з'явилася стаття, яка пов'язана з розвитком місцевого самоврядування, тощо.
Скажімо, на відміну від радянського типу народного представництва, Конституція уже чітко заклала основи системи парламентаризму в Україні. Був закладений принцип поділу функцій влади. Тобто, ціла низка новел у Конституції паралельно існували з традиційними перехідними положеннями.
Наприклад, візьмемо право на охорону здоров'я, право на життя. Ми бачимо, що сучасна медицина чи сучасна медична реформа, яка проведена в Україні, як на мене - псевдореформа, пов'язана насамперед з тим, що на відміну від конституційного регулювання, по якому права в сфері охорони здоров'я кожного українця забезпечуються на безоплатній основі в державних комунальних закладах, то на практиці ми бачимо що більшість послуг надаються на платній основі.
Найбільш складна проблема такого перехідного компромісного характеру Конституції полягає у формі організації насамперед центральної влади і, відповідно, регіональної місцевої влади. Ми бачимо, що попри те, що Конституція України в її первинному вигляді, коли вона ухвалювалася в 1996 році, розглядалась як Конституція за президентсько-парламентським типом правління, потім, коли вносились зміни у 2004 році, знову, як наслідок компромісу між політичними силами в парламенті, між кандидатами у президенти на виборах 2004 року, було запроваджено парламентсько-президентську республіку, але Україна так і не стала жити за формою належного європейського парламентаризму.
Як правило, при нормальному функціонуванні системи парламентаризму, законодавчі акти формуються виконавчою владою, вносяться в парламент, який схвалює законодавчі урядові акти. Таким чином забезпечується належне взаємофункціонування за спільною відповідальністю парламенту і уряду.
В Україні ця тенденція не дотримується. У нас практика така, що група депутатів вносять законопроекти, які голосуються в парламенті, а президентські законопроекти, як правило, в першочерговому пріоритеті.
На жаль, в Україні складається така політична культура, коли недотримання положень Конституції є скоріше правилом існування Конституції, ніж виключенням. І це величезна проблема, тому що доволі часто, насамперед політики, президенти, як тільки приходять до влади, першим завданням, яке ставлять перед собою, це зміна Конституції.
А я стверджую, що Конституція України в її, так би мовити, конституційно-правовій конструкції, ніколи повноцінно в Україні не функціонувала. Є величезний розрив у правовій свідомості суспільства і правовій свідомості політиків, керівників держави, між тим, як вони мають функціонувати і тим, що практично відбувається в реальному житті. Це свідчить про надзвичайно низький рівень як правової, так і політичної культури.
І це, як на мене, головна проблема функціонування Конституції упродовж всіх років незалежності з того моменту, коли вона була ухвалена у 1996 році.
Віталій Гузій: У 2004 році у нас були конституційні зміни, які обумовили перехід від президентсько-парламентської форми правління до парламентсько-президентської. І це, зокрема, було м'яким виходом з політичної кризи 2004 року. Але ж ми все рівно бачимо, що у нас Конституція не демонструвала достатньо задовільної практичної дії, що при президентсько-парламентській формі, що при парламентсько-президентській формі.
Навіть не дивлячись на те, що у нас парламентсько-президентська форма правління, це не заважає діючому президенту мати найбільшу владу, навіть більшу, ніж яка була у президентів Кучми та Януковича при президентсько-парламентській формі правління.
Як підвищити працездатність в практичній площині української Конституції? Які для цього треба закласти механізми? Що треба зробити, щоб українська Конституція працювала так, як це зазначено в головному Законі?
Марина Ставнійчук: Повинен бути дотриманий базовий підхід підвищення рівня правової і політичної культури в суспільстві.
Коли ми говоримо про базові речі, то складається в єдину картинку декілька пазлів. Мова не йде лише про якість освіти, фаховість тих, кого обирають на пост президента або народними депутатами чи призначають на посади у складі уряду, не лише про тих осіб, які працюють у державному апараті.
Мова насамперед повинна йти про спільну відповідальність виборців, народу України і тих, кого обирають до влади. Тому що, на жаль, системна глибока проблема пов'язана з тим, що ми на сьогоднішній день маємо низький рівень управлінської культури - правової і політичної, на рівні місцевого самоврядування і на рівні держави. Але й люди сьогодні у нас не підготовлені до того, щоб обирати на виборах президента, на парламентських виборах, на місцевих виборах тих людей, які здатні виконувати положення Конституції, діяти відповідно до законодавства України, здатні на цій основі прогнозувати майбутнє, працювати на розвиток і таке інше.
Тому що, по великому рахунку, система підготовки людей до активної політичної участі на різних рівнях практично відсутня. При тому, що Конституція гарантує вільне волевиявлення на виборах, і це є одним із основних її принципів, для того, щоб мати свідоме, зважене волевиявлення, треба бути відповідно підготовленим, треба мати уяву, знання про ті політичні партії, які існують в державі.
І якщо не існує сталих політичних партій, які мають свою чітку ідеологію, які мають систему цінностей, коли кожного разу в парламент приходять нові політичні проекти, здебільшого разові, то яким чином нам відбудувати нормальне функціонування українського парламенту? У 2004 році були внесені зміни до Конституції в частині організації центральної влади, були політичні зобов'язання усіх сторін тодішнього політичного процесу провести також законопроект про зміни до Конституції, який стосується питань децентралізації державної влади і розвитку місцевого самоврядування. Свої зобов'язання тодішні політичні сили не виконали і не внесли зміни до Конституції в частині децентралізації. Самі політичні компроміси шукались на рівні не системи цінностей, а на рівні досягнення певних корпоративних чи інших особистих партійних інтересів. Тобто, за рахунок великого рівня правового і політичного нігілізму, незавершеність політичного реформування у 2004 році призвела до того, що коли Віктор Янукович переміг на президентських виборах у 2010 році, то майже одразу знов постало питання змін до Конституції і Янукович, за рахунок рішення Конституційного суду, що взагалі можна вважати антиконституційним переворотом, повернув Конституцію в редакції 1996 року.
Віталій Гузій: Ви сказали, що ключ до того, чому Конституція не дієва – це низька політична та правова культура суспільства та еліт. А чи можливо взагалі політичну та правову культуру в суспільстві, частиною якого є еліти, підвищити, якщо не буде до цього волі у нашої держави або, наприклад, і у іноземних держав? Враховуючи, що Україна та іноземні держави, які сьогодні тут мають вплив, утримують ключові важелі політичного, інформаційного, соціального впливу на суспільство. Як можна самовдосконалювати свої політичні пізнання та культуру, якщо цей процес блокується через систему освіти, примітивізацію передвиборчих кампаній, тощо? Чи можливо підвищити політичну культуру у суспільстві без волі еліт?
Марина Ставнійчук: Коли ви кажете, а чи можливо підвищити рівень політичної культури завдяки ресурсу іноземних держав, то я вам скажу, що іноземний вплив на існування нашої держави упродовж цих 30 років був ще одним фактором який не підвищував, а навпаки не сприяв тому, щоб формувався в Україні хоча б той мінімальний рівень, який дає можливість в демократичних державах людям свідомо брати участь у демократичних процедурах, обирати владу, владі функціонувати спільно з народом і спільно нести відповідальність за те, що відбувається в країні.
Через недосконалість Конституції сталося так, що у нас через іноземні гранти, є пряме втручання у внутрішній політичний процес. Причому, доволі часто це цинічне і не фахове втручання з залученням, скажімо, тих же послів іноземних держав, як от, наприклад «…посли G7 звернулись з такою пропозицією та сказали робити так у судовій реформі, реформі прокуратури, реформі охорони здоров'я чи місцевого самоврядування…». І практично це та проблема, яку, як на мене, свідома українська влада повинна розцінювати саме як первинну та фундаментальну проблему. Під проблемою я маю на увазі усунення такого суспільного нігілізму і формування належного рівню правової культури.
Взагалі нам треба не просто практична дія парламентсько-президентської форми правління з домінуючою роллю парламенту, а суто парламентська, адже всі бачать ці надмірні впливи президента. Будь який президент розглядає свою посаду чи свою особистість як всемогущий пост в системі розподілу функцій влади в державі. І от як це усунути? Давайте зробимо парламентську республіку. Це велике фундаментальне питання, яке треба системно і фахово вирішувати. Звичайно, треба починати дійсно з системи освіти, починати зі школи, щоб в курсі суспільствознавства чи правознавства вже дітям в достатньо дорослому віці подавався певний мінімум фундаментальних знань, які би відкладались і формували у української дитини майбутнього свідомого громадянина.
Віталій Гузій: Давайте повернемося в найбільш актуальну частину інформаційно-політичного порядку дня – до війни, бойових дій, які безумовно вимагають правового регулювання. Стосовно цього в Конституції є згадка, як про стан війни, так і про воєнний стан. В Україні з 24 лютого 2022 року введений воєнний стан. Критики правових обмежень, які витікають з воєнного стану, акцентують увагу на тому, що в умовах повномасштабного російського вторгнення мав бути введений саме стан війни. Поясніть, будь ласка, з правової точки зору, чим відрізняється ці два поняття і який все ж таки варіант з цих двох найбільш доречний в наших умовах?
Марина Ставнійчук: Російська агресія проти України показала ще один недолік нашої Конституції. І я не можу сказати, що це було свідоме упущення у конституційному регулюванні питань війни і пов'язаних з цим механізмів. Ні, просто Конституція України у свій час формувалася як Конституція мирної держави, і для мене абсолютно очевидно, що ті депутати, які були батьками Конституції, ухвалюючи зміни, виходили із міжнародного права і, насамперед, тих стандартів, які властиві багатьом Конституціям. І не могли прорахувати у мирний час, в умовах, коли тільки стає на ноги суверенна, незалежна Україна, таку імовірність, що проти нашої держави, країною сусідом буде скоєно воєнну агресію.
Тому на сьогодні питання війни і миру в Україні регулюються наступним чином – дійсно передбачено відповідними статтями Конституції механізм обов'язкового оголошення за поданням президента України стану війни українським парламентом. Ми говоримо з вами про пункт 9 частини 1 статті 85 Конституції України. Треба сказати, що на початку 90-х років, коли практично формувались пропозиції щодо Конституції України, формувалось разом з тим і відповідне законодавство про національну безпеку і оборону. Положення Конституції нерозривно пов'язані, наприклад, з положеннями Закону України про оборону, Закону України про мобілізаційну діяльність, Закону України про правовий режим воєнного стану та низкою інших законів. Ці три ключові органічні конституційні закони, хоча вони так не називаються прямо в назві, але з точки зору теорії конституційного права, це органічні закони, прийняття яких передбачено Конституцію України для того, щоб забезпечити механізм, коли на державу нападає країна-агресор з точки зору міжнародного права і міжнародних стандартів. Оголошення стану війни – це більш зовнішня декларація тієї чи іншої держави і такий механізм передбачений, як Конституцією України, так і Законом України про оборону. Але Конституцією також передбачено запровадження правового режиму воєнного стану і це з точки зору правил ведення війни – внутрішня декларація держави. Тобто зовнішня декларація дається для міжнародної спільноти, щоб держави у світі розуміли, в якому стані перебуває та чи інша країна у зв'язку з тим, що на неї напали - це перше. І друге – кожна з держав, відповідні союзи чи альянси мають визначитися у своєму ставленні до події, яка відбувається з точки зору статуту ООН. І ви пам'ятаєте, що коли почалася повномасштабна війна, дві країни – Турція і Швейцарія одразу оголосили про свій нейтралітет у цьому воєнному конфлікті. І інші держави промовчали, по факту ставши з однієї сторони нашими партнерами (як, наприклад, США чи країни ЄС), а хтось став на бік держави-агресора, як, наприклад, Іран та Північна Корея.
Віталій Гузій: Тобто, воєнний стан, він правильно був введений, а стан війни не потрібно вводити в наших умовах?
Марина Ставнійчук: Я наполягаю на тому, що Конституція прямо зобов'язувала українську владу у момент воєнної агресії оголосити стан війни в державі.
Віталій Гузій: Чому цього не було зроблено?
Марина Ставнійчук: Війна в нашій країні відбувається з моменту анексії Криму і початку воєнних дій на території Донбасу. Тобто, стан війни треба було оголошувати ще у 2014 році. Тим більше стан війни треба було оголошувати, коли почалася повномасштабна війна. І це по великому рахунку констатація факту невиконання положень Конституції обома останніми владами в Україні.
Чому це не було зроблено? Пояснення шукали різні. Зокрема, начебто якісь наші партнери говорили Україні про те, що неможливо оголошувати стан війни, бо вони не зможуть надавати допомогу. Як на мене це все відговорки і прямими негативними наслідками неоголошення стану війни є складнощі вирішення деяких питань. І ми їх будемо мати, наприклад, в реалізації питання про створення спеціального трибуналу по воєнних злочинах, злочинах проти людства і проти прав і свобод людини у цій війні. Також це буде напряму позначатися і вже позначається на механізмах компенсації для України за нанесені нам збитки. Крім того ми вже бачимо складність. Наприклад, зараз триває дипломатичний процес врегулювання питання завершення війни і укладення миру і ми з вами бачимо проблеми у використанні підходів і термінологій. Зокрема, Сполучені Штати демонструють наміри закінчення цієї війни, але ж вони не розглядають і не оперують поняттями воєнної агресії, воєнних злочинів, необхідності притягнення до відповідальності агресора, необхідності компенсації для України.
Тобто для мене наслідки невиконання Конституції України в частині не введення стану війни вже очевидні. Разом з тим, правовий режим воєнного стану був правильно введений на підставі Конституції і законів і вже неодноразово продовжувався. Знову ж таки це питання – продовження терміну правого режиму воєнного стану чітко не врегульовано ні Конституцією, ні відповідним законодавством. Але це питання не до чинної теперішньої влади.
Зміни до Конституції під час війни неможливі. Вони не можуть, скажімо, вирішити це питання. Так само стоїть питання і легітимності української влади. Я вважаю, що в цьому питанні є пробіл у Конституції, суттєве упущення. Наприклад, щодо парламенту є відповідне положення у статті 83, де зазначено, що під час війни продовжуються повноваження чинного парламенту до того моменту, коли після війни не будуть проведені вибори і не вступить у дію склад нового парламенту. Щодо президента цього немає, тому ми, українські правники, сповідуючи абсолютно інтереси своєї держави, наполягали на тому, що явну прогалину в Конституції компенсує Закон про правовий режим воєнного стану, який є органічним конституційним законом і практично однаково регулює питання легітимності і президента, і парламента, і уряду, і місцевих органів самоврядування в умовах війни.
Віталій Гузій: Для збереження керованості державним апаратом, який, як кажуть політичні експерти, зав'язаний на рейтингах особи президента, чи можливо проводити в умовах активної фази бойових дій вибори? І які можуть бути інші законні методи проведення виборів в умовах війни, коли це не передбачено Конституцією?
Марина Ставнійчук: На жаль, у нас багато експертів коментують політико-правові процеси на свій смак, не знаючи доволі часто положень чинної Конституції, адже пряма заборона на зміну Конституції України під час умов воєнного або надзвичайного стану існує в самій же Конституції. Пряма заборона. Частина 2 статті 157 каже, що Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.
Ситуація не така проста і нам треба думати і прогнозувати, а як може розвиватися ситуація в Україні в зв'язку з тим, що війна триває. Більш того, Конституція говорить, що в умовах надзвичайного або воєнного стану не проводяться в державі і вибори, референдуми і таке інше. Більш того, в Конституції прямо передбачено можливість для президента і українського парламенту на час дії воєнного стану обмежувати окремі положення Конституції, які стосуються прав громадян. І Указом і Законом України про введення правового режиму воєнного стану на сьогоднішній день обмежена ціла низка таких статей Конституції України.
Віталій Гузій: А якщо, скажімо, питання політичної стабільності в Україні буде стояти вкрай уразливо і виходом з цього буде, як ви сказали, через демократичний процес утвердити ті чи інші непопулярні дії, наприклад, легітимізація мирної угоди – то чи буде в такій ситуації, якщо не будуть припинені активні бойові дії, виправдана відміна військового стану задля проведення, наприклад, референдуму?
Марина Ставнійчук: Дивіться, яка ситуація. Володимир Зеленський не випадково наголошує на безумовному припиненні воєнних дій. Тому що та ж Росія у своїх так би мовити вимогах, які вони озвучують до дипломатичного врегулювання, ставить питання виборів в Україні, а самі практично не створюють умов для того, щоб це було можливо.
Віталій Гузій: Чи свідомо росіяни ставлять цю «вилку» для того, щоб продовжувати війну і голослівно звинувачувати Україну в її продовженні?
Марина Ставнійчук: Голослівність і підступність Росії нам вже очевидна. І для мене зрозуміло, що дурних там немає. Російська дипломатія дуже фахова, має досвід і має знання. Їх пропаганда працює на одні меседжі, а по факту вони ускладнюють для України всі питання, які вони можуть ускладнити, що у воєнному, що у дипломатичному процесі. Ситуація дійсно складна, але ми повинні знайти вихід. Тут якраз треба сподіватися на допомогу іноземних партнерів, посередників, зокрема, США, Турції, щодо переговорного процесу і загальними зусиллями запустити цей процес у реальність з одного боку, а з іншого вийти на те, щоб дати Україні демократичним шляхом все-таки врегулювати всі питання, пов'язані з укладенням миру. Адже Конституція прямо говорить, що оголошення про укладення миру має утвердити сам парламент. Це може бути і за поданням президента. Мова йде про певну ратифікацію умовної мирної угоди.
Віталій Гузій: Тобто безальтернативний алгоритм наступний: припинення активної фази бойових дій, скасування військового стану і далі будь-які виборчі процеси.
Марина Ставнійчук: Можливо, так. Якщо складеться ще й внутрішня належна ситуація. Бо нам вибори потрібні, як механізм легітимної зміни влади, а не як механізм, який призведе до чергового хаосу та дестабілізації в державі, до якихось революційних подій без прогнозованих наслідків.
Віталій Гузій: Не менш актуальне зараз питання, особливо для багатьох українських чоловіків - це питання мобілізації. Скажіть, будь ласка, як пересічному громадянину, якщо він має відсрочку або законні підстави для броні, реагувати на незаконні прояви мобілізації і так званої бусифікації? Що б ви порадили?
Марина Ставнійчук: По-перше, перевіряти дані у відповідних системах Міноборони щодо власного мобілізаційного стану. І це треба робити часто. По-друге, уважно вивчати і аналізувати інформацію, яка пов'язана зі всіма загальними мобілізаційними процесами - щодо зміни правил, щодо уточнення чи визначення строків проходження медичних обстежень, тощо. Треба враховувати що системи Міноборони, які пов'язані з мобілізацією, час від часу виходять з ладу, через хакерські атаки і велике навантаження. Відповідно варто носити з собою паперові документи, які пов'язані з наявністю бронювання чи відстрочки. По-третє, тим, хто має змогу з точки зору фінансових можливостей все-таки укладати відповідні угоди з адвокатського обслуговування, надання адвокатської допомоги у разі якоїсь незрозумілої чи незаконної ситуації.
Це все стосується неправомірної поведінки працівників ТЦК. Але зауважу, що більшість співробітників територіальних центрів ведуть себе коректно і нарешті для них було видано відповідні правила поведінки, що їм дозволено, а що заборонено.
Велика проблема в тому що відсутнє стимулювання для мобілізації і є серйозний рівень падіння мобілізаційних темпів.
Володимир Зеленський в одному із інтерв'ю, сказав, що наша можливість – 27-30 тисяч в місяць, але при цьому президент говорить про можливості, а реально це далеко не відповідає дійсності. І тому керівників ТЦК притягують до відповідальності за неналежні темпи, за невиконання, так би мовити, мобілізаційних планів. Зрозуміло, що вони і використовують будь-які методи для того, щоб зберігати мобілізаційні темпи.
Віталій Гузій: Ви сказали про зменшення темпів мобілізації. А чи може держава для їх збільшення піти на зменшення мобілізаційного віку чи до мобілізації жінок? Наскільки це виглядає реалістичним?
Марина Ставнійчук: Президент України постійно демонструє свою незгоду з тим, що мобілізаційний вік повинен зменшуватися до 18-річного віку. Тим не менше до 25 років вже мобілізаційний вік знизили. Фактична мобілізація 18-25 річних також розпочалася за рахунок стимулюючих заохочень на контрактній основі.
На фоні цього виникла проблема соціальної нерівності в армії. Тобто, якщо ти йдеш по контракту «18-25», тобі одні умови, а якщо тебе мобілізували, виконуючи обов'язок статті 65 Конституції, то ти вже права на «мільйонний контракт» не маєш. І це не добре.
Що стосується мобілізації жінок, то на мою думку це неприйнятно. Так, 65 стаття Конституції говорить, що обов'язок захисту держави є у кожного, тобто і чоловіка, і жінки, але суспільний консенсус у нашій державі склався таким чином, що чоловіки воюють, а жінки дивляться за дітьми. І сьогодні оцей суспільний консенсус намагаються порушити.
Моя особиста думка полягає у тому, що українська влада повинна зробити все, щоб у найближчий час війна закінчилася. Якщо для Росії втрати у мільйон військових вони можуть і не помітити і на нарадах у Путіна йому жінки дякують за те, що загинули їхні сини і чоловіки – то це їхні проблеми. А для нас такого роду втрати це просто катастрофічно. І мобілізації жінок і молоді ні в якому разі не можна допустити.
Нам необхідно зберегти покоління для того, щоб ту демографічну яму, в яку ми попали, подолати в частині відновлення нашого народу. Інакше перспектив у нашої нації взагалі не буде.
