Верховний суд: вимоги та особливості діючого законодавства щодо переведення садового будинку в жилий
26 жовтня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 600/2150/21-а, адміністративне провадження № К/990/13330/22 (ЄДРСРУ № 106963238) досліджував питання щодо переведення садового будинку в жилий.
Відповідно до статті 8-1 Житлового кодексу України громадяни відповідно до закону мають право на переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Рішення про переведення дачних і садових будинків у жилі будинки приймається відповідними органами місцевого самоврядування.
На виконання положень частини першої статті 8-1 Житлового кодексу України прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року № 321, якою затверджено Порядок переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки.
Цей Порядок визначає механізм переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки.
Згідно з пунктом 2 Порядку № 321 переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки здійснюється безоплатно органами місцевого самоврядування села, селища, міста, з якими відповідні дачні поселення та садівничі товариства пов`язані адміністративно або територіально.
Відповідно до пункту 3 Порядку № 321 для переведення дачного чи садового будинку у жилий будинок громадянин, який є його власником, або уповноважена ним особа (далі - власник) подає до виконавчого органу сільської (селищної, міської) ради, а у разі, коли в сільській раді виконавчий орган не утворено, - сільському голові (далі - уповноважений орган) заяву за формою згідно з додатком 1, до якої додаються: копія документа про право власності на дачний чи садовий будинок, засвідчена в установленому порядку; письмова згода співвласників (за наявності) на переведення такого будинку в жилий; звіт про проведення технічного огляду дачного чи садового будинку з висновком про його відповідність державним будівельним нормам за формою згідно з додатком 2.
За результатами розгляду заяви та доданих до неї документів уповноважений орган протягом місяця з дня їх надходження приймає рішення про переведення дачного чи садового будинку у жилий будинок або про відмову в такому переведенні (пункт 4 Порядку № 321).
Прийняття рішення про відмову в переведенні дачного чи садового будинку у жилий будинок допускається за наявності хоча б однієї з таких підстав:
- неподання документів, зазначених у пункті 3 цього Порядку;
- виявлення в поданих документах недостовірних відомостей;
- встановлення невідповідності дачного чи садового будинку вимогам державних будівельних норм, що зазначені у розділі I (обов`язковий) результатів технічного огляду звіту про проведення технічного огляду дачного чи садового будинку (додаток 2).
У разі відмови в переведенні дачного чи садового будинку у жилий будинок власник має право повторно подати документи, зазначені у пункті 3 цього Порядку, після усунення причин, що стали підставою для прийняття такого рішення.
Зі змісту наведених норм права вбачається, що законодавством передбачено вичерпний перелік підстав для відмови в переведенні дачного чи садового будинку у жилий будинок. Зокрема, обов`язковою умовою переведення дачних і садових будинків в жилі є відповідність таких будинків будівельним стандартам, що висуваються до жилих домоволодінь.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про будівельні норми» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Частиною другою статті 5 цього ж Закону передбачено, що об`єктами нормування у будівництві є: 1) планування та забудова території; 2) об`єкт будівництва, містобудування та архітектури і його складові частини; 3) склад і зміст документації об`єктів будівництва, містобудування та архітектури.
Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 23 квітня 2018 року № 100 затверджено ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» (чинні на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до пункту 12.1 ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» заходи з інженерної підготовки слід передбачати з урахуванням інженерно-будівельної оцінки території, забезпечення захисту від несприятливих природних і антропогенних явищ та прогнозу змін інженерно-геологічних та гідрологічних умов при різних видах техногенного навантаження.
Відповідно до таблиці 12.1 ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій» схил рельєфу 8-15% вважається малосприятливим для будівництва та вимагає улаштування штучних основ і фундаментів.
Таким чином, оскільки інженерно-технічні вимоги до облаштування жилих будівель з урахуванням особливостей рельєфу та інших інженерно-геологічних умов є складовою державних будівельних норм, то невідповідності дачного чи садового будинку цим вимогам є підставою для прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про відмову в переведенні дачного чи садового будинку у жилий.
Подібний правовий висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 9 вересня 2020 року у справі № 712/387/17-а.
Відповідно до частини першої статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на дев`ять категорій, серед яких виділяють землі рекреаційного призначення та землі житлової та громадської забудови.
Відносно кожної із зазначеної категорії земель, іншими положеннями Земельного кодексу України визначено порядок їх використання. Категорії земель України мають особливий правовий режим (частина друга статті 18 Земельного кодексу України).
Статтями 50-52 Земельного кодексу України регламентовано, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. Земельні ділянки надані для дачного будівництва входять до складу земель рекреаційного призначення. При цьому, на землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.
Згідно зі статтею 38 Земельного кодексу України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування, а не на земельній ділянці в рекреаційній зоні.
У постанові від 22 жовтня 2020 року у справі № 818/57/18 Верховний Суд сформулював правовий висновок стосовно застосування вищезазначених норм матеріального права, відповідно до якого питання будівництва, обслуговування того чи іншого об`єкту нерухомого майна нерозривно пов`язаний з земельною ділянкою, на якій такий об`єкт розташований. Наявність того чи іншого об`єкта нерухомості повинен відповідати цільовому призначенні земельної ділянки та їй відповідати.
Крім того, у цій постанові Верховний Суд дійшов висновку, що розміщення садового чи дачного будинку на земельній ділянці, що відноситься до земель рекреаційного призначення, виключає можливість його переведення у жилий будинок.
Стосовно судових рішень правових висновків Верховного Суду, що викладені у постановах від 30 березня 2020 року у справі №363/541/16-а та від 29 липня 2020 року у справі № 522/6588/17, колегія суддів зазначає наступне.
Зокрема, у постанові від 30 березня 2020 року у справі № 363/541/16-а Верховний Суд дійшов висновку, що будь-яких вимог до земельних ділянок, на яких розташовані садові чи дачні будинки, щодо яких надійшло звернення про їх переведення у жилі, Житловий кодекс України та Порядок № 321 не містить, а тому погодився із судами першої та апеляційної інстанцій про те, що відмова відповідача у переведені садового будинку у жилий на підставі його розміщення на земельній ділянці, що не відповідає цільовому призначенню громадської та житлової забудови, є неправомірною.
З огляду на вищезазначене, обставини у справі № 363/541/16-а та у справі, що розглядається, не є релевантними, оскільки у цій справі виконком Чернівецької МР спірним рішенням відмовив позивачці у переведені садового будинку у жилий з підстави, зокрема, невідповідності будинку будівельним нормам, у зв`язку із знаходженням земельної ділянки № 36 на зсувонебезпечній ділянці на території земель рекреаційного призначення.
Стосовно посилання позивачки на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 25 червня 2020 року у справі № 522/6588/17, колегія суддів зазначає наступне.
У справі № 522/6588/17 спірні правовідносини виникли стосовно відмови центру надання адміністративних послуг у реєстрації місця проживання позивача у садовому будинку. У постанові від 25 червня 2020 року у цій справі Верховний Суд дійшов висновку про те, що статус нерухомості, вказаний у витязі про реєстрацію права власності на нерухоме майно, як садовий будинок, не позбавляє такий будинок ознак, притаманних житлу, а тому підтверджує право позивача зареєструвати своє місце проживання в ньому.
Крім того, Суд зауважив, що відмінність будівельних норм у частині вимог до окремих конструктивних рішень, що застосовуються під час будівництва жилих будинків у порівнянні зі садовими будинками, не позбавляє останніх ознак, притаманних житлу, і не спростовує їхньої придатності для постійного проживання, за умови, що власник садового будинку з власної ініціативи пристосував його для цього, встановивши додаткове обладнання чи комунікації.
Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 22 жовтня 2020 року у справі № 818/57/18, Верховний Суд дійшов висновку про те, що застосування Порядку № 321 при прийнятті рішення щодо переведення садових будинків у жилі не звільняє орган місцевого самоврядування від обов`язку дотримання інших нормативно-правових актів, що регулюють дані правовідносини, зокрема, Земельного кодексу України та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Суд також вважає за необхідне зазначити, що вимогу, визначену пунктом 3 Порядку № 321, щодо відповідності садового чи дачного будинку державним будівельним нормам для переведення його у жилий, необхідно тлумачити розширено, а саме - вона включає відповідність будівлі всім санітарно-гігієнічним, інженерно-технічних та іншим вимогам, що є частиною державних будівельних норм, або, якщо такі норми не були дотримані під час будівництва садового чи дачного будинку, то будівля має бути приведена у їх відповідність шляхом улаштування додаткового обладнання, комунікацій, інженерно-технічного укріплення тощо.
Суд також звертає увагу, що відповідно до сталої правової позиції, сформульованої у низці постанов Верховного Суду, адміністративні суди, у випадку необхідності перевірки дотримання суб`єктами владних повноважень гарантованих особі прав, зокрема, наданих статтями 13, 23, 50, 54 Конституції України у правовідносинах, пов`язаних із благоустроєм населених пунктів, плануванням та забудовою території, повинен застосовувати широке тлумачення поняття «охоронюваний інтерес». За загальним правилом, такий інтерес включає у тому числі захист права на безпечне для життя і здоров`я довкілля, створення умов для комфортного та безпечного проживання на території відповідного населеного пункту.
Значення конституційних положень у сфері захисту права власності у сфері будівництва полягає в обов`язку суб`єктів містобудівної діяльності під час здійснення підготовчих та будівельних робіт неухильно дотримуватися вимог законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «;Про архітектурну діяльність», «;Про благоустрій населених пунктів», вимог державних будівельних норм та стандартів, містобудівної документації на місцевому рівні з тим, щоб створення нових об`єктів будівництва (реконструкція існуючих об`єктів) здійснювалось з урахуванням прав та інтересів особи, включаючи необхідність створення сприятливих умов для життя та здоров`я людини.
Такі висновки містяться, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 листопада 2019 року у справі № 826/198/16, від 26 лютого 2020 року у справах № 464/5088/15-а та № 826/13788/15, від 12 жовтня 2020 року у справі № 814/435/18, від 21 жовтня 2020 року у справі № 814/435/18, від 26 січня 2021 року у справі № 826/10130/18, від 17 лютого 2021 року у справі № 640/21784/19, від 28 квітня 2021 року у справі № 1.380.2019.003061 , від 18 травня 2022 року у справі № 826/12131/17, та від 26.10.2022 року у справі № 600/2150/21-а.
ВИСНОВОК:
- законодавством передбачено вичерпний перелік підстав для відмови в переведенні дачного чи садового будинку у жилий будинок;
- переведення дачних і садових будинків в жилі є процедурою, яка передбачає надання садовому будинку статусу житлового за умов відповідності даної споруди будівельним стандартам, що висуваються до житлових домоволодінь, при цьому
- будь-яких вимог до земельних ділянок, на яких розташовані дані будинки, цей Порядок № 321 не містить, також не містить будь-яких умов і ЖК УРСР, на виконання ч. 1 ст. 8-1 якого Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 29 квітня 2015 р. № 321 (окрім рекреаційних зон).
