Чи законно Пенсійний фонд скасував ветерану 50% пільги на комуналку через високий дохід у 2025 році?
Ні! Верховний Суд визнав: обмежувати пільгу, гарантовану спеціальним законом, через перевищення доходу не можна лише на підставі закону про Держбюджет і постанови Кабміну.
Судові рішення у справі
Полтавський окружний адміністративний суд, ухвала від 22 серпня 2025 року, справа № 440/11441/25. Відкрито провадження за позовом ветерана до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області та призначено розгляд справи у спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін.
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду, ухвала від 22 грудня 2025 року, справа № 440/11441/25, адміністративне провадження № Пз/990/15/25. Відкрито провадження у зразковій справі щодо правомірності припинення виплати житлово-комунальних пільг ветеранам через перевищення встановленого рівня доходу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, рішення від 11 лютого 2026 року, справа № 440/11441/25, адміністративне провадження № Пз/990/15/25. Позов задоволено, визнано протиправною бездіяльність Пенсійного фонду та зобов'язано поновити виплату пільг з 1 травня 2025 року. Рішення ухвалене як зразкове. У його тексті зазначено можливість апеляційного оскарження до Великої Палати Верховного Суду протягом 30 днів. Відомостей про апеляційний перегляд у наданому рішенні немає.
Фактичні обставини справи
Позивач мав статус ветерана органів внутрішніх справ, перебував на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Полтавській області та до квітня 2025 року включно отримував пільги на оплату житлово-комунальних послуг. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 6 Закону України № 203/98-ВР ветеранам відповідних категорій передбачена 50-відсоткова знижка на оплату житла та комунальних послуг у межах установлених законодавством норм.
Причина спору.
З 1 травня 2025 року Пенсійний фонд припинив виплату пільги, посилаючись на нові правила, запроваджені Законом України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» № 4059-IX та постановою Кабінету Міністрів України № 1553. Ці правила передбачали, що пільги надаються лише за умови, якщо середньомісячний сукупний дохід сім'ї на одну особу за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу. У 2025 році відповідна межа становила 4240 грн, тоді як визначений Пенсійним фондом дохід позивача становив 22 103,28 грн.
Позиція позивача.
Ветеран стверджував, що спеціальний Закон № 203/98-ВР гарантує йому відповідну пільгу без обмеження за доходом. Тому встановлення додаткових умов законом про Державний бюджет і підзаконними актами суперечить Конституції України та правовим позиціям Конституційного Суду України.
Позиція Пенсійного фонду.
Відповідач наполягав, що нові нормативні положення є чинними та обов'язковими для застосування. Крім того, Пенсійний фонд посилався на можливість обмеження соціальних прав під час воєнного стану та необхідність раціонального використання бюджетних коштів. Після отримання відмови в поновленні пільги позивач звернувся до суду з вимогою визнати бездіяльність Пенсійного фонду протиправною та зобов'язати поновити виплати з 1 травня 2025 року.
Правова проблема та вирішальні висновки Верховного Суду (ratio decidendi)
1. Чи може закон про Державний бюджет встановлювати додаткові умови отримання соціальних пільг, гарантованих спеціальним законом? Центральним питанням справи стала правомірність обмеження соціальної пільги за критерієм доходу, якщо відповідне обмеження передбачене законом про Державний бюджет, але відсутнє у спеціальному законі, який визначає право особи на пільгу. Пункт 7 Прикінцевих положень Закону № 4059-IX встановив у 2025 році додаткову умову отримання пільг - неперевищення визначеного рівня середньомісячного сукупного доходу сім'ї. На виконання цього положення Кабінет Міністрів України постановою № 1553 доповнив постанову № 389 правилами застосування відповідного обмеження. Однак Верховний Суд встановив, що до спеціального Закону № 203/98-ВР змін у частині спірної пільги внесено не було. Суд виходив із правових позицій Конституційного Суду України, відповідно до яких закон про Державний бюджет не може змінювати, зупиняти або скасовувати права, пільги та гарантії, передбачені іншими законами. Отже, встановлення нових матеріальних умов отримання пільги через бюджетне законодавство не є належним способом зміни спеціального правового регулювання.
2. Чому положення спеціального закону мають перевагу над законом про Державний бюджет? Верховний Суд встановив колізію між Законом № 203/98-ВР, який спеціально регулює соціальний захист відповідних категорій ветеранів, та Законом № 4059-IX, який запровадив додаткові умови отримання пільг у 2025 році. Для її вирішення суд застосував принцип lex specialis derogat generali - спеціальна норма має перевагу над загальною. При цьому суд врахував також принцип lex posterior generalis non derogat priori speciali - пізніший загальний закон не має переваги над ранішим спеціальним законом.
Вирішальний висновок: положення спеціального Закону № 203/98-ВР підлягають пріоритетному застосуванню перед положеннями Закону № 4059-IX, які встановлюють інші умови реалізації відповідного права. Сам факт пізнішого прийняття закону про Державний бюджет не надає йому переваги над спеціальним законом.
3. Чому раніше встановлене обмеження за доходом не стало підставою для відмови? Важливою обставиною стало те, що законодавець уже намагався встановити аналогічне обмеження безпосередньо у Законі № 203/98-ВР. Пунктом 82 розділу II Закону № 107-VI від 28 грудня 2007 року статтю 7 Закону № 203/98-ВР було доповнено частиною четвертою, яка передбачала залежність отримання пільг від середньомісячного доходу сім'ї. Проте Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 відповідні зміни, внесені законом про Державний бюджет, були визнані неконституційними. Верховний Суд також дослідив подальші редакції статті 7 Закону № 203/98-ВР, зокрема зміни, пов'язані із Законом № 1150-IX від 28 січня 2021 року. Суд встановив, що хоча в тексті Закону № 203/98-ВР збереглося положення про обмеження за доходом, воно раніше було визнане неконституційним, а подальші редакції законодавства не створили належної правової підстави для його застосування.
Тому Верховний Суд дійшов висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин стаття 7 спеціального закону не містила чинної додаткової умови щодо доходу для отримання відповідної пільги. Це мало вирішальне значення, оскільки спростовувало можливість обґрунтувати відмову безпосередньо положеннями спеціального закону.
4. Чи зобов'язаний суд застосовувати чинну постанову Кабінету Міністрів України, якщо вона суперечить закону? Пенсійний фонд посилався на те, що постанова № 389 у редакції постанови № 1553 залишалася чинною та підлягала обов'язковому застосуванню. Верховний Суд відхилив цей аргумент. Відповідно до частини третьої статті 7 КАС України, у разі невідповідності нормативно-правового акта акту вищої юридичної сили суд застосовує акт, який має вищу юридичну силу. Суд встановив, що постанова № 389 фактично запроваджувала додаткову умову отримання пільги, якої не передбачав спеціальний Закон № 203/98-ВР. Тому застосуванню підлягав спеціальний закон, а не суперечливі йому положення підзаконного акта. Верховний Суд окремо наголосив, що суди не повинні застосовувати нормативні положення, які не відповідають Конституції та законам України, навіть якщо такі положення формально залишаються чинними й не були окремо оскаржені.
5. Чому перевищення доходу не позбавляло позивача права на пільгу? Суд встановив сукупність юридично значущих обставин:
- позивач мав підтверджений статус ветерана органів внутрішніх справ;
- право на 50-відсоткову знижку прямо передбачалося пунктом 6 частини першої статті 6 Закону № 203/98-ВР;
- до квітня 2025 року включно позивач фактично отримував відповідну пільгу;
- виплату припинили з 1 травня 2025 року виключно через застосування нового критерію доходу;
- спеціальний закон не встановлював чинної умови щодо граничного доходу для отримання цієї пільги.
Таким чином, навіть встановлений Пенсійним фондом дохід у розмірі 22 103,28 грн не був законною підставою для припинення виплат за обставин цієї справи.
Причинно-наслідковий зв'язок: оскільки право позивача на пільгу виникало зі спеціального закону, а додаткова умова щодо доходу була запроваджена неналежним нормативним способом, Пенсійний фонд неправомірно відмовив у поновленні виплати. Саме тому Верховний Суд задовольнив позов і зобов'язав поновити виплату пільг з 1 травня 2025 року.
Правовий тест, який випливає з мотивувальної частини рішення
Верховний Суд не сформулював окремого універсального правового тесту. Проте з мотивувальної частини рішення можна реконструювати таку послідовність перевірки правомірності припинення пільг.
Крок 1. Встановити правовий статус особи та джерело її права на пільгу. Необхідно визначити, чи належить особа до категорій ветеранів, на яких поширюється Закон № 203/98-ВР, та чи передбачає пункт 6 частини першої статті 6 цього Закону відповідну пільгу. У справі статус ветерана органів внутрішніх справ підтверджувався посвідченням.
Крок 2. Перевірити, чи встановлює спеціальний закон обмеження за доходом. Слід з'ясувати, чи існувала на момент припинення виплат чинна норма спеціального закону, яка дозволяла ставити право на пільгу в залежність від середньомісячного доходу сім'ї. Суд встановив відсутність такої чинної умови та врахував рішення Конституційного Суду України про неконституційність раніше запровадженого обмеження.
Крок 3. Оцінити підстави припинення виплат та нормативні акти, застосовані Пенсійним фондом. Суд перевірив факт попереднього отримання пільги, дату припинення виплат, мотиви відмови та нормативну основу рішення Пенсійного фонду. Вирішальним стало встановлення того, що відмова ґрунтувалася на критерії доходу, запровадженому законом про Державний бюджет і постановою Кабінету Міністрів України, а не спеціальним законом.
Крок 4. Визначити належну норму права та правовий наслідок. У разі колізії необхідно застосувати положення спеціального закону, а не суперечливі йому приписи загального закону чи підзаконного акта. Оскільки інших законних підстав для припинення виплати у встановлених обставинах суд не визначив, відмову в поновленні пільги визнано протиправною, а Пенсійний фонд зобов'язано відновити виплати з 1 травня 2025 року.
На які практичні питання відповідає це рішення?
1. Чи може Пенсійний фонд скасувати 50-відсоткову знижку на комунальні послуги ветерану через високий дохід у 2025 році?
За обставин, розглянутих Верховним Судом, ні. Якщо право на пільгу передбачене пунктом 6 частини першої статті 6 Закону № 203/98-ВР, застосування додаткового обмеження за доходом, запровадженого Законом про Держбюджет на 2025 рік і постановою № 389, є неправомірним.
2. Чи потрібно ветерану органів внутрішніх справ мати дохід менше 4240 грн для отримання пільги на комунальні послуги у 2025 році?
Верховний Суд встановив, що спеціальний Закон № 203/98-ВР не містив чинної умови про такий граничний дохід. Тому перевищення зазначеної межі саме по собі не було законною підставою для відмови у спірній пільзі.
3. Чи можна через суд поновити пільги на комунальні послуги, припинені з 1 травня 2025 року?
Так. У розглянутій справі Верховний Суд визнав протиправною бездіяльність Пенсійного фонду та зобов'язав поновити виплату саме з 1 травня 2025 року.
4. Які документи підтверджують право ветерана на поновлення житлово-комунальної пільги?
У цій справі статус ветерана підтверджувався посвідченням, а попереднє отримання пільги та її припинення встановлювалися за матеріалами справи. Суд також врахував звернення позивача до Пенсійного фонду та відповідь органу з мотивами відмови.
5. Чи може суд не застосувати чинну постанову Кабінету Міністрів України щодо обмеження пільг?
Так. Відповідно до частини третьої статті 7 КАС України суд застосовує акт вищої юридичної сили, якщо підзаконний акт йому суперечить. Окреме скасування такої постанови не є обов'язковою передумовою її незастосування під час вирішення конкретного спору.
6. На кого поширюється правовий висновок Верховного Суду у зразковій справі № 440/11441/25?
Суд визначив ознаки типових справ: позивач має статус ветерана відповідно до Закону № 203/98-ВР, перебуває на обліку в територіальному органі Пенсійного фонду, а його пільги припинено з 1 травня 2025 року через перевищення встановленої межі доходу. Водночас суд застеріг, що інше законодавче регулювання, подальші зміни законодавства або інший предмет спору можуть впливати на застосування цього висновку.
Які помилки допустила сторона, що програла?
1. Застосування загального бюджетного регулювання замість спеціального закону. Пенсійний фонд обґрунтував припинення пільги пунктом 7 Прикінцевих положень Закону № 4059-IX, хоча право позивача регулювалося спеціальним Законом № 203/98-ВР. Це стало визначальним матеріально-правовим прорахунком, оскільки Верховний Суд надав перевагу спеціальному закону.
2. Застосування підзаконного обмеження, не передбаченого спеціальним законом. Відповідач керувався постановою № 389 у редакції постанови № 1553, яка передбачала перевірку доходу для отримання пільги. Однак суд встановив, що така умова суперечила положенням спеціального закону, а тому не могла бути застосована для відмови позивачу.
3. Посилання на формальну чинність нормативних актів як достатню підставу для відмови. Пенсійний фонд стверджував, що Закон № 4059-IX та постанова № 1553 є чинними й обов'язковими для органів державної влади. Суд відхилив цей підхід, оскільки чинність нормативного акта не усуває необхідності перевіряти його відповідність актам вищої юридичної сили та застосовувати належні правила вирішення колізій.
4. Необґрунтоване використання аргументу про воєнний стан і бюджетні обмеження. Відповідач посилався на воєнний стан, економію бюджетних коштів і можливість держави змінювати механізми соціальної підтримки. Проте Верховний Суд зазначив, що право на соціальний захист, передбачене статтею 46 Конституції України, не включене до переліку прав, можливість обмеження яких передбачена Указом Президента України № 64/2022. Суд також наголосив на необхідності дотримання спеціального законодавчого порядку зміни соціальних гарантій. Тому наведені відповідачем обставини не виправдовували запровадження спірного обмеження неналежним нормативним способом.
5. Неврахування правових наслідків рішення Конституційного Суду України № 10-рп/2008. Пенсійний фонд застосував обмеження, аналогічне тому, яке раніше було запроваджене до статті 7 Закону № 203/98-ВР законом про Державний бюджет і визнане неконституційним. Верховний Суд врахував цю обставину як істотний аргумент на користь відсутності законної підстави для обмеження пільги за доходом. При цьому з тексту рішення не випливає, що відповідач допустив окремі процесуальні порушення або не подав конкретних необхідних доказів. Встановлені помилки стосувалися насамперед вибору та тлумачення застосовних норм матеріального права.
Практичне значення рішення
Це зразкове рішення має значення для ветеранів військової служби, органів внутрішніх справ та інших осіб, право яких на житлово-комунальні пільги передбачене Законом № 203/98-ВР, якщо у 2025 році їм припинили виплати через перевищення доходу. В аналогічних спорах необхідно перевіряти не лише розмір доходу та підстави відмови Пенсійного фонду, а насамперед наявність у спеціальному законі чинної норми, яка дозволяє обмежувати відповідну пільгу. Ключове значення має висновок Верховного Суду: закон про Державний бюджет та підзаконні акти не можуть підміняти спеціальний закон і встановлювати додаткові умови реалізації гарантованого ним права.
Ключові норми матеріального права
1. Пункт 6 частини першої статті 6 Закону України № 203/98-ВР.
Правило: передбачає для визначених категорій ветеранів та членів їхніх сімей, які проживають разом із ними, 50-відсоткову знижку плати за користування житлом і комунальними послугами в межах установлених законодавством норм.
Застосування: позивач мав статус ветерана органів внутрішніх справ, а отже належав до осіб, яким закон гарантує відповідну пільгу.
Вплив на результат: ця норма стала безпосередньою матеріально-правовою підставою для визнання права позивача на поновлення виплати з 1 травня 2025 року.
2. Частина четверта статті 7 Закону України № 203/98-ВР у зв'язку з пунктом 82 розділу II Закону № 107-VI та Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008.
Правило: частина четверта статті 7 передбачала надання пільг за умови неперевищення визначеного рівня середньомісячного доходу сім'ї, однак зміни, якими її було запроваджено, визнано неконституційними.
Застосування: суд дослідив історію законодавчого регулювання та подальші редакції статті 7, встановивши відсутність чинної додаткової умови щодо доходу на момент виникнення спору.
Вплив на результат: це виключило можливість обґрунтувати припинення пільги безпосередньо спеціальним законом.
3. Пункт 6 Прикінцевих положень Закону України № 4059-IX «Про Державний бюджет України на 2025 рік».
Правило: передбачав застосування у 2025 році відповідних положень Закону № 203/98-ВР у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України.
Застосування: суд перевірив правомірність використання бюджетного закону як підстави для зміни порядку реалізації гарантованої ветерану пільги.
Вплив на результат: Верховний Суд дійшов висновку, що бюджетне регулювання не може замінювати внесення змін до спеціального закону.
4. Пункт 7 Прикінцевих положень Закону України № 4059-IX.
Правило: встановлював на 2025 рік залежність надання визначених соціальних пільг, зокрема передбачених пунктом 6 частини першої статті 6 Закону № 203/98-ВР, від середньомісячного сукупного доходу сім'ї на одну особу за попередні шість місяців.
Застосування: саме на підставі цього положення та прийнятих на його виконання підзаконних правил Пенсійний фонд відмовив позивачу через перевищення доходу.
Вплив на результат: суд визнав пріоритет спеціального Закону № 203/98-ВР над цим загальним бюджетним регулюванням, що усунуло правову підставу для спірної відмови.
5. Підпункт 1 пункту 1-1 постанови Кабінету Міністрів України № 389 у редакції постанови № 1553.
Правило: передбачав у 2025 році надання визначених пільг, зокрема ветеранам за Законом № 203/98-ВР, лише за умови неперевищення встановленого рівня середньомісячного доходу сім'ї.
Застосування: Пенсійний фонд використав цю умову для відмови позивачу, дохід якого становив 22 103,28 грн.
Вплив на результат: Верховний Суд встановив суперечність такого обмеження спеціальному закону та відмовився застосовувати відповідні положення постанови до спірних правовідносин.
6. Підпункт 2 пункту 1-1 постанови Кабінету Міністрів України № 389 у редакції постанови № 1553.
Правило: визначав початок застосування обмеження за доходом: з 1 січня 2025 року для осіб, які звернулися за пільгами починаючи із цієї дати, та після закінчення опалювального сезону 2024/25 року для осіб, які отримували пільги до 31 грудня 2024 року включно.
Застосування: позивач отримував пільги раніше, тому Пенсійний фонд припинив їх виплату з 1 травня 2025 року.
Вплив на результат: ця норма пояснювала момент припинення виплат, однак не створювала належної законної підстави для обмеження права позивача.
7. Частина друга статті 95 Конституції України у взаємозв'язку з частиною другою статті 38 Бюджетного кодексу України.
Правило: визначає бюджетний предмет регулювання, який, за застосованими судом правовими позиціями Конституційного Суду України, не дозволяє законом про Державний бюджет змінювати обсяг прав і пільг, установлених спеціальними законами.
Застосування: суд оцінив запровадження нових умов отримання пільг через Закон № 4059-IX замість внесення змін до Закону № 203/98-ВР.
Вплив на результат: ці положення у поєднанні з правовими позиціями Конституційного Суду України обґрунтували неможливість зміни спеціальних соціальних гарантій шляхом бюджетного регулювання.
8. Частина друга статті 150 Конституції України.
Правило: закріплює обов'язковість рішень Конституційного Суду України.
Застосування: Верховний Суд врахував юридичні наслідки Рішення Конституційного Суду України № 10-рп/2008, яким було визнано неконституційними зміни, що запроваджували обмеження пільг за доходом.
Вплив на результат: ця норма підтримала висновок про неможливість застосування раніше визнаного неконституційним обмеження як чинної умови спеціального закону.
9. Пункт 6 частини першої статті 92 Конституції України.
Правило: основи соціального захисту, а також форми і види пенсійного забезпечення визначаються виключно законами України.
Застосування: суд перевірив правомірність встановлення додаткових матеріальних умов отримання пільги постановою Кабінету Міністрів України.
Вплив на результат: положення посилило висновок про неможливість підзаконним актом змінювати обсяг права на соціальну пільгу, визначеного спеціальним законом.
10. Частина третя статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України - вирішальна норма судового правозастосування.
Правило: у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону або іншому акту вищої юридичної сили суд застосовує акт, який має вищу юридичну силу.
Застосування: суд встановив суперечність між спеціальним Законом № 203/98-ВР і підзаконними правилами, які запровадили додаткове обмеження за доходом.
Вплив на результат: ця норма дозволила суду не застосовувати суперечливі положення постанови № 389 та вирішити спір безпосередньо на підставі спеціального закону.
Підсумковий правовий висновок: визначальним для вирішення справи стало не співвідношення фактичного доходу ветерана з установленою межею, а відсутність у спеціальному Законі № 203/98-ВР чинної норми, яка дозволяла б припиняти відповідну пільгу через перевищення доходу. Саме пріоритет спеціального закону та неможливість змінювати гарантовані ним права бюджетним і підзаконним регулюванням зумовили задоволення позову.
