Кінець епохи ЖК УРСР? Аналіз Закону № 4751-IX: ризики, колізії та нові правила виселення

Аналіз Закону України № 4751-IX «Про основні засади житлової політики»: правова реформа, інституційна архітектура та практика застосування.

1. Вступ: Зміна епох у житловому праві України

1.1. Історико-правовий контекст та передумови реформи

Прийняття Верховною Радою України Закону № 4751-IX від 13 січня 2026 року «Про основні засади житлової політики» (далі — Закон № 4751-IX) стало фінальним акордом у тривалому процесі дерадянізації національного законодавства. Протягом понад трьох десятиліть незалежності житлова сфера України регулювалася Житловим кодексом Української РСР (ЖК УРСР), прийнятим ще у 1983 році. Цей нормативний акт, незважаючи на численні точкові зміни, залишався ідеологічним та інституційним реліктом командно-адміністративної системи.

ЖК УРСР базувався на парадигмі тотального одержавлення житлового фонду та декларативному праві на безоплатне отримання житла, яке з переходом до ринкової економіки перетворилося на юридичну фікцію. Стаття 47 Конституції України, хоча й гарантує право на житло, довгий час не мала ефективного імплементаційного механізму, що відповідав би економічним реаліям XXI століття. Черги на квартирному обліку, що розтягувалися на десятиліття, та відсутність прозорого ринку оренди створювали соціальну напругу та корупційні ризики.

Закон № 4751-IX, розроблений на базі законопроєкту № 12377 , є результатом виконання Україною міжнародних зобов’язань, зокрема в рамках плану Ukraine Facility (Реформа 7 «Забезпечення доступу до житла») та співпраці з Європейською економічною комісією ООН (UNECE). Він знаменує перехід від патерналістської моделі «держава зобов’язана дати квартиру» до ліберально-соціальної моделі «держава створює умови для доступу до житла», яка є стандартом для країн Європейського Союзу.

1.2. Мета та філософія нового законодавства

Аналіз преамбули та статті 1 Закону № 4751-IX дозволяє виокремити нову телеологію житлового права. Метою державної політики більше не є «задоволення потреб трудящих», а створення прозорого, конкурентного та соціально орієнтованого ринку житлових послуг.

Ключовими стовпами нової філософії є:

1. Диверсифікація інструментів: Замість єдиного інструменту (безоплатна передача у власність) впроваджується широкий спектр механізмів: соціальна оренда, оренда з правом викупу, пільговий лізинг, іпотечне кредитування.

2. Захист вразливих верств: Акцент зміщується з роздачі житла «за вислугу років» на забезпечення дахом над головою тих, хто об’єктивно не може вирішити це питання самостійно (ВПО, малозабезпечені, особи з інвалідністю).

3. Інституційна сталість: Створення револьверних фондів та інституту операторів житла забезпечує фінансову самодостатність системи, де доходи від оренди реінвестуються у нове будівництво.

2. Понятійний апарат: Деконструкція старих термінів та введення новел

Закон № 4751-IX кардинально оновлює глосарій житлового права. Юридична точність нових дефініцій має критичне значення для правозастосовної практики, адже саме вони визначатимуть предмет доказування у майбутніх судових спорах.

2.1. «Споживча якість житла»: Від санітарних норм до енергоефективності

Однією з найбільш революційних новел є введення поняття «споживча якість житла». Згідно зі статтею 1 Закону, це сукупність показників, що визначають комфортність, безпечність, гігієнічність, енергоефективність та доступність житла для постійного або тимчасового проживання.

Характеристика	Підхід ЖК УРСР	Підхід Закону № 4751-IX	Практичні наслідки
Критерій придатності	Санітарно-технічний стан (відсутність аварійності).	Комплексний: технічний стан + енергоефективність + інклюзивність.	Розширення підстав для визнання житла непридатним.
Енергоефективність	Не враховувалася.	Обов’язковий критерій.	Неможливість здачі в соціальну оренду житла з низьким класом енергозбереження.
Доступність	Декларативна.	Обов’язкова (безбар’єрність).	Обов’язок операторів модернізувати старий фонд для осіб з інвалідністю.

Введення енергоефективності як обов’язкової ознаки житла гармонізує українське законодавство з директивами ЄС. Це означає, що держава та муніципалітети не зможуть закуповувати або використовувати для соціальних потреб об’єкти, які є енергетично марнотратними. Для будівельного бізнесу це сигнал про зміну стандартів державного замовлення.

2.2. Класифікація житлових фондів

Стаття 10 Закону впроваджує чітку трипартитну структуру житлового фонду, відмовляючись від розмитих формулювань радянської доби :

1. Державний житловий фонд: Житло, що перебуває у власності держави.

2. Житловий фонд територіальних громад (комунальний): Житло у власності громад (муніципалітетів).

3. Приватний житловий фонд: Житло фізичних та юридичних осіб.

Критично важливою є норма частини 2 статті 10, яка встановлює, що нежитлові приміщення в житлових будинках не належать до житлового фонду України. Це положення ставить крапку в багаторічних дискусіях щодо правового статусу допоміжних приміщень, підвалів та горищ, які часто ставали об’єктом рейдерських захоплень або незаконної приватизації. Тепер їх виведення з-під дії житлового законодавства спрощує комерційний обіг, але водночас вимагає чіткого розмежування спільної сумісної власності співвласників будинку та окремих нежитлових об’єктів.

2.3. Домогосподарство як суб’єкт правовідносин

Закон переходить від поняття «сім’я» (яке в сімейному праві має специфічні ознаки) до поняття «домогосподарство», посилаючись на визначення Закону України «Про Всеукраїнський перепис населення». Це дозволяє більш гнучко підходити до визначення кола осіб, які мають право на соціальну підтримку, враховуючи фактичне спільне проживання та ведення господарства, а не лише формальні родинні зв’язки.

3. Інституційна архітектура: ЄІАЖС та оператори житла

Реформа не обмежується зміною норм права; вона створює нову інституційну інфраструктуру, покликану забезпечити прозорість та ефективність управління.

3.1. Єдина інформаційно-аналітична житлова система (ЄІАЖС)

Цифровізація є наріжним каменем реформи. Стаття 1 Закону визначає ЄІАЖС як інформаційно-комунікаційну систему, що забезпечує збирання, накопичення, захист, облік, відображення, обробку та надання відомостей про житловий фонд та осіб, які потребують підтримки.

Функціонал та значення системи:

• Дебюрократизація обліку: Заміна паперових квартирних черг, які часто існували локально при підприємствах чи райрадах, на єдиний цифровий реєстр. Це унеможливлює подвійний облік (коли особа стоїть у черзі в декількох містах одночасно) та маніпуляції з черговістю.

• Автоматизація рішень: Система передбачає автоматизовану обробку заявок, що мінімізує вплив людського фактору (чиновника) на прийняття рішення про надання житла.

• Інтероперабельність: ЄІАЖС буде інтегрована з іншими державними реєстрами (Реєстр речових прав на нерухоме майно, реєстри актів цивільного стану, податкові бази), що дозволить автоматично верифікувати майновий стан заявника та його потребу в соціальному житлі.

Юридичний аспект запуску: Початок функціонування ЄІАЖС є ключовим юридичним фактом, з яким Закон пов’язує остаточну втрату чинності перехідними положеннями ЖК УРСР (статті 31-46). До моменту офіційного запуску системи діє перехідний період, під час якого облік громадян здійснюється за старими правилами, але з урахуванням нових принципів.

3.2. Оператори житла: Нові гравці на ринку

Закон вводить інститут операторів соціального та доступного житла. Це спеціалізовані суб’єкти (комунальні підприємства або приватні компанії), які здійснюють управління житловим фондом.

• Оператори соціального житла: Управляють фондом, що надається в оренду на пільгових умовах. Їхня діяльність часто є неприбутковою або з обмеженою прибутковістю, що вимагає специфічного податкового регулювання та механізмів компенсації витрат з боку держави.

• Оператори доступного житла: Займаються реалізацією програм оренди з правом викупу, лізингу та продажу житла за доступними цінами.

Вимоги до операторів, порядок їх авторизації та контролю за діяльністю мають бути визначені Кабінетом Міністрів України, що створює певний ризик затримки імплементації реформи до прийняття відповідних підзаконних актів.

4. Інструментарій житлової політики: Від черги до ринку

Закон № 4751-IX пропонує набір інструментів, адаптованих до різних фінансових можливостей громадян.

4.1. Соціальна оренда

Це механізм надання житла в користування на визначений строк за плату, нижчу від ринкової. Різниця між ринковою та соціальною ціною може покриватися за рахунок житлових субсидій.

• Суб’єкти: Малозабезпечені верстви населення, ВПО, особи, житло яких було зруйноване внаслідок бойових дій.

• Особливості: Житло залишається у власності громади або держави і не підлягає приватизації наймачем. Це принципова відмінність від радянської моделі, де ордер на квартиру фактично був першим кроком до отримання права власності.

4.2. Оренда з правом викупу (Rent-to-Own)

Цей інструмент дозволяє орендарю поступово набувати право власності на житло, сплачуючи орендні платежі, частина яких зараховується як викупна ціна.

• Юридична природа: Змішаний договір, що поєднує елементи найму (оренди) та купівлі-продажу з розстроченням платежу.

• Переваги: Дозволяє отримати житло особам, які не мають достатнього початкового внеску для іпотеки, але мають стабільний дохід для сплати оренди.

• Ризики: Необхідність чіткого врегулювання моменту переходу права власності та захисту прав орендаря у випадку банкрутства орендодавця-оператора.

4.3. Револьверні фонди

Для фінансування житлових програм створюються револьверні (поновлювані) фонди. Кошти, отримані від оренди та викупу житла, не розчиняються в загальному бюджеті, а спрямовуються виключно на будівництво нового житла або капітальний ремонт існуючого. Це створює сталий фінансовий цикл, незалежний від щорічних бюджетних асигнувань.

5. Скасування радянської спадщини: Часткова втрата чинності ЖК УРСР та Перехідні положення

Розділ IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 4751-IX містить складну юридичну конструкцію демонтажу старого законодавства, яку необхідно детально проаналізувати для уникнення правових колізій.

5.1. «Зомбі-статті» Житлового кодексу УРСР

З дати набрання чинності Законом (15.02.2026), Житловий кодекс УРСР здебільшого втрачає чинність. Однак, законодавець залишив діючими окремі статті до моменту запуску ЄІАЖС.

Перелік діючих статей ЖК УРСР у перехідний період:

• Ст. 31–42: Облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов.

• Ст. 43–46: Черговість надання житлових приміщень.

• Ст. 47–49, 51–53, 57–60: Порядок надання житла, ордери.

• Ст. 71, 72: Збереження житла за тимчасово відсутніми (важливо для військовослужбовців та ВПО).

• Ст. 127–132-2: Користування гуртожитками.

Правовий аналіз ситуації:

Створюється режим «подвійного регулювання». Органи місцевого самоврядування змушені керуватися процедурними нормами 1983 року (щодо ведення квартирних списків), але застосовувати їх у контексті нових принципів житлової політики. Це несе ризики адміністративних позовів з боку громадян, які можуть вимагати надання житла «по старій черзі», ігноруючи нові критерії бальної оцінки потреби.

5.2. Кінець епохи безоплатної приватизації

Закон № 4751-IX встановлює чіткий дедлайн для приватизації державного житлового фонду. Згідно з п. 2 Розділу IV, Закон України «Про приватизацію державного житлового фонду» втрачає чинність через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні.

Наслідки для практики:

1. Обмеження у часі: Громадяни, які проживають у державному або комунальному житлі «старого фонду» і ще не скористалися правом на приватизацію, мають обмежене вікно можливостей. Юристам слід рекомендувати клієнтам прискорити процес оформлення документів.

2. Заборона для нового фонду: Житло, побудоване або придбане в рамках нових програм (соціальне, доступне) після набрання чинності Законом № 4751-IX, не підлягає безоплатній приватизації. Воно залишається у публічній власності як ресурс для оренди. Це фундаментально змінює структуру ринку нерухомості, запобігаючи вимиванню соціального житлового фонду.

6. Захист житлових прав: Баланс інтересів власника та користувача

Закон № 4751-IX імплементує європейські стандарти захисту права на житло, водночас посилюючи захист права власності від незаконних посягань.

6.1. Заборона виселення: Межі та гарантії

Закон (у комплексі з нормами ст. 47 Конституції та ст. 19 Закону про гуртожитки, що згадується у матеріалах ) встановлює високий поріг для примусового виселення.

Основні принципи:

• Заборона без надання іншого житла: Виселення громадян, які на законних підставах проживають у житлі, допускається лише за умови надання їм іншого житлового приміщення. Винятки становлять випадки, коли житло придбане в іпотеку (де діє спеціальне законодавство) або у випадку систематичного руйнування майна.

• Судовий контроль: Будь-яке примусове виселення можливе виключно на підставі рішення суду. Адміністративний порядок виселення (санкція прокурора), який існував у радянському праві, остаточно скасовано.

• Захист вразливих категорій: При вирішенні спорів про виселення суди зобов’язані враховувати принцип пропорційності втручання у право на повагу до житла (ст. 8 ЄКПЛ).

6.2. Протидія самовільному зайняттю житла (Self-Seizure)

Стаття 17 Закону вводить жорсткий механізм реагування на самозахоплення (сквотинг).

Механізм статті 17:

• Імператив повернення: Самовільно зайняте житло підлягає негайному поверненню законному власнику або користувачу.

• Відповідальність: Порушник зобов’язаний не лише звільнити приміщення, а й привести його у попередній стан та відшкодувати збитки.

• Процесуальні особливості: Хоча спір вирішується в судовому порядку, формулювання «негайне повернення» дає підстави для застосування ефективних заходів забезпечення позову (наприклад, примусове звільнення приміщення до вирішення спору по суті, якщо факт самовільного зайняття є очевидним і підтверджений поліцією). Це значно посилює позиції власників нерухомості, які раніше роками не могли виселити сквотерів через затягування судових процесів.

7. Ризики імплементації та виклики для юридичної спільноти

Аналіз тексту Закону та експертних коментарів дозволяє виявити низку проблемних зон, які потребуватимуть уваги практикуючих юристів.

7.1. Проблема підзаконних актів

Закон № 4751-IX є рамковим документом. Його реальне наповнення залежить від прийняття Кабінетом Міністрів цілої низки постанов: порядку ведення ЄІАЖС, методики розрахунку соціальної оренди, вимог до операторів житла тощо. Експерти вказують на ризик того, що без цих документів реформа може загальмувати. До моменту їх прийняття норми Закону залишатимуться декларативними.

7.2. Фінансова модель

Успіх реформи залежить від наповнення револьверних фондів. В умовах дефіциту державного бюджету основним джерелом фінансування розглядаються кошти міжнародних донорів та інвесторів. Однак, механізм захисту інвестицій у соціальне житло (публічно-приватне партнерство) потребує додаткового законодавчого деталізування для залучення приватного капіталу.

7.3. Судова практика

Очікується хвиля судових спорів, пов’язаних із:

• Оскарженням відмови у постановці на облік у новій системі ЄІАЖС.

• Спорами щодо визначення «споживчої якості житла» (наприклад, орендарі можуть позиватися до операторів через низьку енергоефективність).

• Колізіями між старими нормами ЖК УРСР та новим Законом у перехідний період.

8. Висновки та рекомендації

Закон України № 4751-IX «Про основні засади житлової політики» є історичним документом, що закладає фундамент сучасної європейської моделі житлових відносин в Україні. Він пропонує гнучкі інструменти вирішення житлового питання, відмовляючись від популістських обіцянок минулого.

Для юридичної спільноти набрання чинності цим Законом означає необхідність:

1. Перегляду стратегій захисту клієнтів: Особливо у справах про виселення та визнання права на житло.

2. Моніторингу підзаконних актів: Саме в урядових постановах будуть міститися конкретні формули та процедури.

3. Аудиту житлових активів: Власникам нерухомості слід перевірити статус нежитлових приміщень та підготуватися до нових вимог щодо енергоефективності при здачі майна в оренду державним операторам.

Перехідний період буде складним, але невідворотним етапом на шляху до створення прозорого та справедливого ринку житла.

ДОДАТОК: АНАЛІТИЧНІ ТАБЛИЦІ ТА ПОРІВНЯЛЬНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ

Таблиця 1. Порівняльний аналіз ключових інститутів житлового права

Інститут права	Регулювання за ЖК УРСР (1983)	Регулювання за Законом № 4751-IX (2026)	Вплив на практику
Право на житло	Безоплатне надання у безстрокове користування.	Доступ до житла через оренду, лізинг, викуп. Власність як результат економічної активності.	Зміна предмету позовів: від “зобов’язати надати квартиру” до “забезпечити доступ до програми”.
Облік громадян	Квартирний облік за місцем роботи або проживання (паперовий).	Єдина інформаційно-аналітична житлова система (ЄІАЖС) (цифровий).	Унеможливлення подвійного обліку, автоматизація черги.
Статус гуртожитків	Специфічний режим, часто прив’язаний до трудових відносин.	Інтеграція в систему соціального або відомчого житла з чіткими гарантіями від виселення.	Посилення захисту мешканців гуртожитків.
Приватизація	Масова безоплатна приватизація державного фонду.	Скасування безоплатної приватизації для нового житла. Завершення процесу для старого фонду.	Формування незмінного фонду соціального житла громади.
Виселення	Вкрай ускладнене, адмін. порядок (скасовано раніше) та судовий.	Судовий порядок. Заборона без надання іншого житла для законних користувачів. Жорстке виселення для самозахоплювачів.	Чітке розмежування добросовісних наймачів та порушників.

Таблиця 2. Ризики перехідного періоду та шляхи їх мінімізації

Ризик	Опис проблеми	Рекомендація юристу
Правова невизначеність	Паралельна дія Закону № 4751-IX та ст. 31-46 ЖК УРСР.	У спорах посилатися на пріоритет спеціальних норм нового Закону, трактуючи норми ЖК УРСР через призму конституційних принципів.
Відсутність підзаконних актів	Неможливість реалізації права на соціальну оренду до затвердження порядку КМУ.	Фіксувати факт звернення клієнта, використовувати інститут бездіяльності суб’єкта владних повноважень в адмінсуді.
Цифровий розрив	Складнощі з реєстрацією в ЄІАЖС для літніх людей або мешканців віддалених районів.	Забезпечувати супровід клієнтів через ЦНАПи, перевіряти коректність внесених даних.
Втрата права на приватизацію	Пропуск строку (1 рік після воєнного стану) через необізнаність.	Активне інформування клієнтів, аудит документів на житло, підготовка позовів про визнання наймачем у разі втрати ордеру.

Таблиця 3. Вимоги до споживчої якості житла (прогноз на основі практики ЄС)

Оскільки точні вимоги ще розробляються КМУ, наводимо прогноз базуючись на директивах ЄС, імплементація яких передбачена угодою про асоціацію та Законом.

Показник	Очікувана нормативна вимога	Наслідки для ринку
Енергоефективність	Клас енергоефективності не нижче “C”.	Необхідність термомодернізації старого житлового фонду перед включенням до соціальних програм.
Інклюзивність	Наявність пандусів, широких дверних отворів, ліфтів (для багатоповерхівок).	Реконструкція вхідних груп, обмеження на використання “хрущовок” без ліфтів для осіб з інвалідністю.
Безпека	Відповідність сучасним протипожежним нормам, наявність укриттів (вимога часу війни).	Обов’язкова наявність або близькість бомбосховищ/укриттів.
Санітарний стан	Відсутність грибка, справність комунікацій, відповідність нормам інсоляції.	Посилення відповідальності балансоутримувачів за неналежне утримання будинку.

Закон № 4751-IX відкриває нову сторінку в історії українського права. Його успіх залежатиме від синергії зусиль законодавця, уряду, місцевої влади та громадянського суспільства. Для правників це виклик і можливість сформувати нову, справедливу практику застосування житлового законодавства.

Адвокат Дмитро Марцонь