Завершення органом місцевого самоврядування будівництва багатоквартирних житлових будинків у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво
24 січня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 420/7138/19, адміністративне провадження № К/9901/26031/20 (ЄДРСРУ № 108567658) досліджував питання щодо організація органом місцевого самоврядування роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків.
Статтею 31 Закону № 280/97-ВР закріплено повноваження виконавчих органів сільської, селищної, міської ради у галузі будівництва.
Так, згідно із положеннями статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
У свою чергу, здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків належить до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
У той же час, відповідно до положень статті 18 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.
З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію.
Органи місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, організовувати їх проведення, а при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення проводити перевірки на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також фізичних осіб, які використовують працю найманих працівників.
ВАЖЛИВО:
Аналізуючи наведене можна дійти висновку, що організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво відноситься до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Так, в межах цієї адміністративної справи спірним аспектом є наявність/відсутність, зокрема, протиправної бездіяльності ОМС в частині забезпечення організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
При вирішенні цього спору Верховний суд враховує, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Аналогічний правовий підхід застосовано в постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі № 3813/4640/17, від 17.04.2019 у справі №342/158/17, від 18.02.2021 у справі №160/6885/19, від 16.11.2022 у справі №280/3841/21.
Разом з цим, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку про наявність повноважень у відповідачів в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
Про наявність таких повноважень Верховний Суд вже вказував у постанові №280/3841/21 від 16.11.2022.
Водночас, підпунктом 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР не визначено обов`язку та повноважень, зокрема, виконавчого органу міської ради добудовувати об`єкти незавершеного будівництва за кошти місцевого бюджету, а передбачено його обов`язок вчиняти дії щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
Суд звертає увагу, що наведена норма права не конкретизує, які дії підпадають під визначення «організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків».
Водночас, станом на час вирішення спору по суті на законодавчому рівні не регламентований механізм реалізації органами місцевого самоврядування повноважень щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва довгобудів.
Окрім того, Верховний суд зазначає, що на законодавчому рівні відсутній порядок реалізації органами місцевого самоврядування повноважень у сфері здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків.
Зважаючи на положення законодавства, практику ЄСПЛ, Верховний Суд зазначає, що в Україні як у правовій державі, де на конституційному рівні визнається і діє принцип верховенства права, не може бути неврегульованих правом суспільних відносин, а органи місцевого самоврядування повинні вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб здійснювати свої повноваження на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, мають працювати над досягненням конкретних, вимірюваних цілей, тобто ефективно.
В той же час, встановлені законом повноваження не повинні сприйматись абстрактно, мати суто формальний, декларативний характер, а суб`єкти владних повноважень не можуть відмовлятись від виконання тих чи інших юридично значимих і обов`язкових до виконання дій лише тому, що вони не підкріплені чітко зафіксованою у законодавстві правовою процедурою їх реалізації.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31.07.2020 у справі №826/14682/16.
ВИСНОВОК:
Для правильного застосування положень підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР в кожному конкретному випадку слід досліджувати обставини в розрізі характеру дій, які були вчинені органом місцевого самоврядування, з метою виконання наведених положень закону, враховуючи відсутність чіткого нормативно-правового порядку, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій.
